国民收入分配之所以要经过两个层次，是由收入分配的公平准则所决定的。收入分配的公平包括经济公平和社会公平两项内容。

所谓经济公平是指在收入分配中根据在收入创造过程中要素的贡献来决定收入分配的一种准则。没有贡献要素，就没有资格参与分配；提供的要素多，收入就多；提供的要素少，收入就少。按这样一种规则进行分配是符合经济公平准则的。

所谓社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。至于什么是社会认可的收入差距，取决于社会普遍接受的价值标准或道德伦理观念。显然，收入差距过大、两极分化与收入差距过小乃至平均主义都不是社会公平准则所能接受的。

经济公平与社会公平是两种不同的公平准则，区别在于二者的着眼点和目的存在明显区别。经济公平着眼于分配的规则或分配过程的公平合理；社会公平着眼于分配的结果，强调收入分配的结果要能为社会所接受。经济公平的目的是分配的效率，因为只有以按要素贡献为依据进行分配，才能调动人们要素投入的积极性，才有助于提高效率；而社会公平的目的是缓解社会不同阶层因收入差距而产生的矛盾，追求社会的稳定发展。

在市场经济体制下，收入分配当然首先依靠市场。实际上，由于初始分配主要是要素分配，讲究要素投入与要素收入相对称，所以初始分配主要是市场机制在发挥作用，是一种市场性的分配。市场分配有助于实现经济公平和经济效率。

但是由于经济主体或个人所拥有或提供的生产要素不同、资源（要素）的稀缺程度不同，以及各种非竞争因素的干扰，单一的市场分配必然会导致各经济主体或个人之间获得的收入出现较大差距，难以实现社会公平。鉴于市场机制的失灵，也就需要政府机制发挥作用，政府可以凭借政治权力对市场分配的结果进行重新调整，矫正市场分配出现的收入差距，使之符合社会公平的要求。

概括而言，国民收入分配的目标是经济公平和社会公平的统一，这决定了社会主义市场经济体制下的收入分配必须通过初始分配和再分配两个过程，借助市场和政府两种机制来完成。其中，政府参与国民收入的分配主要是通过财政分配来完成的。

财政既通过征收间接税和凭借国家对国有企业的所有权取得要素收入而参与初始分配，它又是政府对要素收入进行再分配的主导形式。无疑，财政可以对国民收入的公平分配产生重要影响。